“增加地方债务限额置换存量隐性债务”议案提交审议，一次性较大规模置换债券

21世纪经济报道记者 周潇枭 北京报道新华社消息显示，11月4日，十四届全国人大常委会第十二次会议在北京召开。会议审议了国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案。受国务院委托，财政部部长蓝佛安作了说明。全国人大财政经济委员会副主任委员许宏才作了关于该议案的审查结果报告。

10月12日，财政部部长蓝佛安在国新办发布会上表示，为了缓解地方政府的化债压力，除每年继续在新增专项债限额中专门安排一定规模的债券用于支持化解存量政府投资项目债务外，拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务，加大力度支持地方化解债务风险，相关政策待履行法定程序后再向社会作详尽说明。需要强调的是，这项即将实施的政策，是近年来出台的支持化债力度最大的一项措施，这无疑是一场政策及时雨，将大大减轻地方化债压力，可以腾出更多的资源发展经济，提振经营主体信心，巩固基层“三保”。

从上述议案名称可以看出，这次将增加“地方政府债务限额”来置换存量隐性债务。此前市场上有关置换债券如何发行存在不同意见，有建议发行特别国债或者增发国债来置换地方隐性债务，有建议认为应该发行地方政府债券来置换隐性债务，从议案名称来看较大可能是发行地方政府债券来置换。

我国政府债务实行限额管理，政府债务余额须在全国人大批准的限额之内。截至2023年底，我国政府法定债务余额70.77万亿元，其中，国债余额30.03万亿元，地方政府法定债务余额40.74万亿元。2023年末政府债务余额均控制在全国人大批准的限额内，其中国债限额为30.86万亿元，地方政府债务限额为42.17万亿元。

市场对一次性较大规模置换债券的规模也充满期待，有分析认为一次性债务置换规模预计超过4万亿元，有分析认为可能在6万亿元左右，也有声音认为可能到10万亿元。

我国此前经历过几次地方债务置换。2015年至2019年间开展了一轮地方债务置换，通过发行地方政府债券来置换存量隐性债务，其中2015年-2018年累计发行地方置换债券12.2万亿元，2019年仍有少量置换债券发行。2023年7月中央政治局会议明确要制定一揽子化债方案，此后多个省份发行了特殊再融资债券和特殊新增专项债券用以偿还存量债务——2023年财政部安排了超过2.2万亿元地方政府债券额度，2024年以来财政部安排了1.2万亿元债务限额，用以支持地方化解存量隐性债务和消化政府拖欠企业账款。

中信证券首席经济学家明明则对21世纪经济报道记者表示，从历史经验来讲，置换地方隐性债务不太可能通过发行特别国债的方式，大概率仍会以地方政府债的形式进行。 较大规模开展债务置换，能帮助地方政府较大程度缓解财政收支压力和债务偿还压力，帮助地方政府腾出更多空间和精力用于经济建设发展任务。根据隐性债务余额和财政部发布会上提到2018年以来减少50%的情况，加之近年来一系列化债文件规定，预计未来三年内会逐步完成债务置换工作，置换规模应该在10万亿元以内。对于地方特殊再融资债来说，在提升限额之前还有约1.4万亿元的额度；对于地方专项债来说，未来仍会继续发行特殊用途专项债用于债务置换和化债工作。若每年安排2万亿元，则总规模在6万亿元左右。

中央财经大学教授温来成对21世纪经济报道记者表示，通过提高债务限额，将地方隐性债务置换成地方政府债券，以拉长期限、降低债务成本来化解债务风险，是非常适宜的政策举措。有些人期待用国债来置换地方隐性债务，这相当于由中央来偿还地方举借的存量债务，这样容易出现道德风险和逆向选择，不利于规范地方举债行为。应该坚持“谁家孩子谁抱走”，中央不对地方债务进行兜底，但是可以在具体措施上给予灵活救助。比如，今年发行的1万亿元超长期特别国债，部分资金交由地方使用，这部分资金地方需承担一定比例的偿还责任。至于地方隐性债务置换规模，可以参考城投债。近几年，城投债到期规模在2万亿元左右。若考虑未来三年持续置换地方隐性债务，预计这次置换债务的规模在6~7万亿元左右。

兴业研究宏观团队表示，新一轮化债时间区间或为2024年末至2027年。考虑到这是近年来出台支持化债力度最大的一项措施，预计规模在4万亿元以上。2023年末城投有息债务规模约48万亿元，平均融资成本为5.28%。考虑到置换债券以中长期为主，当前10年期国债收益率和10年地方债收益率中枢均值为2.21%。若发行政府债券置换4万亿元至6万亿元地方隐性债务，可节省利息支出1240亿元至1860亿元。

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